КОНДРАТЬЕВ ВЛАДИСЛАВ ПАВЛОВИЧ

До настоящего времени бюрократия как элемент конструкции государства и как большая социальная группа изучалась преимущественно в статике. Предметом внимания традиционно служит место чиновничества в политической системе, его способность быть эффективным инструментом социального управления, представлять почти идеальную иерархическую организационную систему и в то же время его склонность формировать и проводить клановые интересы. Сложность и противоречивость этого явления, неоднозначность оценок, которые ему даются с разных теоретических и идеологических позиций, оставляют в тени способность бюрократии к трансформации, существенному изменению функциональных характеристик в пределах сравнительно коротких исторических отрезков. Косвенные признаки таких изменений можно встретить в истории государств и государственной службы. Далеко не всегда эти изменения можно трактовать как прогресс, движение к более совершенным формам. Напротив, административный аппарат государства иногда регрессирует, становится затратным, малоэффективным, обременительным как для государства, так и для общества. Важно, что правовая система государства, политический порядок при этом не претерпевают заметных изменений. Цель: выявление принципов и механизмов изменения бюрократических организаций, включая модель «жизненного цикла», оценка возможностей выявлениязакономерностей таких изменений. Методология исследования - анализ источников по теории бюрократии, сопоставление с эмпирическими данными из истории государственного строительства в России и за рубежом. В результате исследования выявлены отдельные недостатки концепции «жизненного цикла бюрократии», предложенной Э. Даунсом, намечены подходы к выявлению внутренних и внешних предпосылок и закономерностей изменения бюрократических структур.

В статье представлены основные подходы к организации социологического мониторинга состояния государственной гражданской службы в России. В работе применяется методический подход к оценке ряда ключевых характеристик государственной гражданской службы, включающих набор «базовых» переменных, а также «объясняющих» переменных. Внедрение социологического мониторинга предполагает реализацию инфраструктуры и процесса. Инфраструктура включает организационные элементы мониторинга, в то время как процесс раскрывает порядок действий, необходимых для реализации при осуществлении мониторинга. Проведение регулярного социологического мониторинга даст возможность собрать необходимые данные, позволяющие анализировать состояние государственной службы в динамике путем сравнения результатов мониторинга во времени. Эти результаты могут быть использованы для выявления трендов развития, а также при составлении вопросов для проведения полуструктурированного интервью.

В статье предпринимается попытка обоснования взаимосвязи между конструкцией традиционного бюрократического административного аппарата, его ролью в качестве незаменимого инструмента государственного управленияи одновременно склонностью к порождению дисфункций, трансформации в псевдоуправленческие, разорительные длягосударства и общества структуры. Сделано предположение, что особенности бюрократии обусловлены ее специфической структурной ролью: не имея формального права выработки и принятия политических решений, она представляетсобой главный «административный ресурс», не имея собственности, она включена в процесс управления основнымиресурсными активами государства. В отличие от политических акторов, населения, субъектов предпринимательства,бюрократия не имеет прямой заинтересованности в процессах и результатах их отношений между собой: она сосредоточена на выполнении административных функций. Однако такая номинально-инструментальная роль бюрократии можетподдерживаться только в узком диапазоне условий, к которым относятся: четкое разграничение политических и административных ролей, ясность целей и задач государства, открытость процессов принятия решений и управления, наличиеэффективных этических регуляторов работы чиновников, совершенная система их материальной и нематериальноймотивации и многие другие. Недостаточное внимание к этим факторам приводит к тому, что административный аппаратпо умолчанию расширяет свои полномочия, переориентирует внешние задачи на собственные нужды, привлекая к ихдостижению доступные публичные и частные ресурсы. Этот оформившийся солидарный интерес профессиональногосообщества, склонность его к социальной самоизоляции и даже приобретению внутригосударственного «суверенитета»приводит к превращению работоспособного административного аппарата в бюрократию в негативном звучании этогослова. Вместе с тем есть основания признать этот деструктивный процесс естественным: при отсутствии иных стимуловчеловек и сообщество сосредотачиваются на личных/групповых потребностях.

В статье предпринимается попытка рассмотрения бюрократии как инструмента государственного управления с позиций методологии структурно-функционального анализа. Использование данной методологии призвано выделить и описать структурные составляющие и элементарные функции, а также структурно-функциональные особенности бюрократии как таковой, вне зависимости от черт, которые она приобретает в конкретной стране в определенную историческую эпоху. Бюрократия рассматривается как элемент социальной структуры, имеющий, в свою очередь, устойчивые принципы внутренней организации. К числу таких принципов относится иерархическая форма организации, при этом формальная иерархия должностей и неформальная иерархия должностных статусов могут не совпадать. Отмечается, что иерархический принцип управления в бюрократических структурах, в отличие от коммерческого менеджмента, не имеет альтернатив и проводится значительно более последовательно. Отдельное внимание уделено анализу терминологических проблем, возникающих в процессе анализа функций бюрократии. Понятие «администрирование», подразумевающее наличие специфических организационных и управленческих процедур, в русском языке до настоящего времени имеет ограниченное использование и сопровождается, как правило, негативными коннотациями. Функции бюрократии предлагается классифицировать по признакам: формальные и неформальные, внешние и внутренние. Выявление неформальных функций бюрократии позволяет выявить ее особенности в качестве большой социальной группы и статусной группы. Анализ внутренних функций также создает дополнительные возможности описания и оценки бюрократии с точки зрения теории и социологии организаций. В заключение указывается на отдельные структурно-функциональные особенности бюрократии, отличающие ее от организационных моделей, характерных для коммерческих организаций и общественных объединений.

В статье рассматриваются особенности термина «бюрократия» в контексте смежных понятий - «государственная гражданская служба (служащие)», «чиновники», «государственный аппарат». Негативно-оценочный смысл, заложенный в термин «бюрократия», долгое время препятствовал исследованию соответствующего комплекса явлений, игнорировалась роль бюрократии как необходимой составляющей механизма государства и как социального института. Наиболее заметным это влияние оказалось в отношении теории государственной гражданской службы. На Западе частичная реабилитация понятия бюрократии началась в середине XIX века. Этому способствовали попытки аргументированного разграничения между политической и государственно-административной деятельностью в целях рационализации государственного управления. В рамках этого процесса М. Вебер построил модель идеальной бюрократии. Одновременно было отмечено сходство между бюрократическими аппаратами, обеспечивавшими выполнение государственных функций как в древних, так и в современных государствах, указывающее в определенных условиях на инвариантность данной организационной модели. В XX веке бюрократия изучалась с позиций теории систем, социологии. В России понятие бюрократии до настоящего времени имеет чаще всего негативные коннотации. Отсутствие теоретического консенсуса в зарубежной и в отечественной науке, касающегося разграничения негативного значения термина, как порока механизма управления и его нейтрального значения, как универсального механизма управления и социального института, по-прежнему служит препятствием к построению современной теории государственной гражданской службы. В статье предлагается программа исследований по трем базовым направлениям: общая теория бюрократии, механизмы трансформации бюрократии в рамках различных организационных культур, формы и закономерности негативной инверсии бюрократии и механизмы противодействия им.